3.8.1.Nafarroa, Galizia, Katalunia, Gaztela-Mantxa eta Gaztela eta Leongo udalerrietako gizarte zerbitzuen zailtasunak eta erronkak
Kapitulu hau prestatzen jardun duten adituek erkidego bakoitzaren lehen artapeneko gizarte zerbitzuen eredua deskribatu dute eta erkidegoetako udaletako gizarte zerbitzuek dituzten zailtasun eta erronkei buruz hausnartu dute. Kasu batzuetan erronka edo arazo zehatzak izanagatik ere (oso lurralde zehatzei eragiten dietenak), kasu gehienetan arazo komunak dira eta aski orokorrak, neurri handi batean Euskal Autonomia Erkidegoko udaletako gizarte zerbitzuei ere eragiten dietenak.
Gehien aipatu ohi diren arazoak honakoak dira:
Gizarte zerbitzuen ardura instituzionala eta xedea definitu gabe egotea
Lehendabiziko arazoak men egiten dio, zalantzarik gabe, lehen artapeneko gizarte zerbitzuen kudeaketarako udal administrazioei ematen zaien arduraren eta hori garatzeko ematen zaizkien bitartekoen arteko aldeari, bai eta ardura horren zehaztugabetasunari ere (azken hori erlazionaturik dago gizarte zerbitzuak oso-osoan definitzeko zehaztasun faltarekin).
Horrela, Kataluniari dagokionez (nahiz eta gogoeta baliozkoa izan daitekeen aztertutako autonomia erkidego guztiei begira), aipatzen da udalerriek ezin dituztela berme guztiekin garatu haiei gizarte zerbitzuen sistemaren barruan dagozkien zereginak: Herritarrengandik hurbilen dauden maila dira eta sistemara sartzeko atea, baina ez dute lortzen hori erdiesteko behar besteko preskripzio autoritaterik. Haien lurraldeko herritarren ongizatea bermatu behar dute, baina ez dute hori lortzeko behar besteko dimentsiorik, bolumenik, ez eta prestazio multzorik ere: atxikitzen zaizkien funtzio eta zereginak zabalegiak dira, baldin eta udalek baliabideak kudeatzeko eta sortzeko dituzten gaitasunak kontuan hartzen badira.
Udalerriek aurre egin beharreko oztopo nagusia da zerbitzu publikoa kudeatzen ahalegintzea zehaztugabearen eta definitugabearen artean dagoen jarduketa xede bati jarraituz. Eta hori guztia artapeneko oinarrizko maila baten sinplizitatearen itxuraren azpian (konplexutasun tekniko eta kudeaketa zailtasuna handiak izan arren). Defizit eta alde hori gainditzeko, oinarrizko gizarte zerbitzuek inbertsio handia egin behar dute baliabideetan eta ezagutzan, horrek ahalbide diezaien berezkoak zaizkien eta eragin nabarmenak izan ditzaketen alderdietan gaitasun berriak garatzea eta onartzea: autonomia pertsonalaren sustapena eta mendekotasunaren artapena, gizarte bazterkeriaren prebentzioa eta hari aurre egiteko bideak, babesgabetasunaren artapena eta, azken batean, herritarren arteko gizarte erlazioen sustapena. Zentzu horretan, bigarren eta hirugarren belaunaldiko legeen onarpenak eragindako aldaketen ondoren, udalen gizarte zerbitzuek jauzi kuantitatibo eta kualitatiboa egin behar dute: gaur egungo testuinguruak eszenatoki zehatza irudikatzen du eta horretan gizarte zaintza, babes eta erlazioen zerbitzuak orokorragoak dira eta premia konplexuagoak eta intentsitate handiagokoak dituzte. Beharrezko profesionalen kopuruak nahiz herritarren bizi kalitateari balioa emateko prestazio motek eta haien eskuragarritasunak eta intentsitateak ezinbesteko bihurtzen dute inbertsio handiagoa. Halaber, beharrezkotzat jo behar da –autonomia erkidego batzuetan egin den bezala, besteak beste Euskal Autonomia Erkidegoan– lehen artapenaren nolabaiteko espezializazioan aurrera egitea.
Udalen gizarte zerbitzuen ardura zehazteko, aldi berean, zerbitzuok errenten bermearen eremuan izan beharreko zereginaren inguruan hausnartu beharra dago. Eremu horretan Euskal Autonomia Erkidegoak aldaezintzat har daitezkeen eta nolabait ere joko zelai koherenteagoa ezartzen duten urratsak egin dituen arren, Euskal Autonomia Erkidegoan zenbait arazok diraute gai honen inguruan, eta horiek beharrezko egiten dute eragile guztiek horri buruzko gogoeta egitea eta koordinazioa areagotzea.
Lurralde antolamenduaren erronka
Orobat, ikusi ahal izan dugu –aztertutako autonomia erkidego batzuetan behinik behin− gizarte zerbitzuen lurralde antolaketak eragin negatiboak dituela funtsezkoak diren zenbait alderdiri dagokienez, hala nola sistemaren ekitateari eta haren eraginkortasunari dagokienez. Askotariko administrazio eskudunak, tamaina eta maila desberdinetakoak eta, oinarrizko arauetan, behin-behinekotasun handikoak. Horiexek dira ondorioztatutako alderdietariko batzuk, eta ezinezko egiten dute autonomia lurralde osorako sistema homologarri eta homogeneo batez hitz egitea, aztertutako autonomia erkidego guztiei dagokienez.
Lurraldeen artean gizarte zerbitzuen eskuragarritasunean dauden aldeak agerikoak dira aztertutako autonomia erkidego guztietan, betiere gizarte zerbitzuen eremuan hartutako lurralde antolamenduaren eredua alde batera utzita. Espainiako udalerri asko tamaina txikikoak direnez gero –Euskal Autonomia Erkidegokoak barne–, horrek berekin dakar lurralde berrantolaketa egin beharra, udalerri kopuruaren murrizketa zorrotzari helduz eta biztanleriaren aldetik eremu administratibo homogeneoagoak sortuz, zerbitzuen hornikuntza bidezkoagoa eta ekitatiboagoa izan dadin. Zentzu horretan, hobekuntza elementu bat da udalerriaren edo udalaren kontzeptua birpentsatzea eta birdefinitzea, betiere haren bideragarritasuna bermatzeko zerbitzuak kudeatzeko zentro gisa: zehaztu beharko litzateke zein den udal batek izan beharreko gutxieneko dimentsioa, komunitatearen zerbitzuen kudeatzaile gisa zuzen funtzionatu ahal izateko, eta udalen mapa berria ezarri beharko litzateke definizio berri horren arabera, gure inguruko herrialde askotan egin duten bezala.
Gobernantza konplexu bati darizkion arazoak
Euskal Autonomia Erkidegoan arazoa hiru eskumen maila desberdinen inplikazioaren ondoriozkoa dela pentsa daitekeen arren, gizarte zerbitzuak zuzentzen dituen egitura instituzional konplexuari darizkion arazoak agerian daude aztertutako autonomia erkidego guztietan. Izan ere, toki erakundeen dimentsioa, eskumenen bereizketa eta erabakiak hartzeko banaketa oztopo garrantzitsuak dira udalen gizarte zerbitzuek behar duten jauzia egin ahal izateko.
Berez konplexuak diren prestazio eta zerbitzuak kudeatzeko lana areago korapilatzen da tamaina desberdineko organizazioetan, batik bat behar bezainbesteko masa kritikorik ez badute. Ez da posible eskala ekonomiak lortzea edo ikas bihurgune eraginkorrak izatea aztertutako autonomia erkidego gehienen oinarrizko gizarte zerbitzuen maparekin eta gaur egun duten lurralde banaketarekin. Aitzitik, zerbitzuak ematen, planifikatzen, arautzen eta finantzatzen dituzten administrazioen arteko korrespondentzia faltak dakarren nahaspilak energiaren galera etengabea eragiten du, administrazioen arteko erlazioan eta erantzukizun publikoan.
Gobernantza arazo horiei erantzuna emateko planteatzen den aurrerabideetariko bat da –txostenaren fase kualitatiboan elkarrizketatutako pertsona batzuek Euskal Autonomia Erkidegoarentzat proposatutako Gizakidetzaren ildotik− autonomiaren eskumenen eremua handitzea eta bermatutako gutxieneko artapen maila zabalagoa garatzea, tokien artean dauden desberdintasunak murrizten laguntzeko. Bide horretan, jarrai litekeen eremu posible bat da gaur egun osasun arloan hornikuntza autonomikorako dagoena. Zalantzarik gabe, gizarte zerbitzuen udal kudeaketaren potentzialtasuna lurraldetik hurbil egotea da, horrek ahalbidetzen baitu jarduketak benetako premietara eta komunitatearen partaidetzara egokitzea, errealitate komunitariotik urrun dauden ekintzen diseinua saihestuz. Hala ere, eskumen autonomikoen hazkundea, erkidego txikietan behinik behin, ez litzateke izan beharko bitartekoarekiko haustura bat eragiteko arrazoia, kontrakoa baizik. Egokia dirudi erantzukizun handiko maila autonomikoari eustea solaskidetza egokiarekin eta partaidetza komunitario zabalarekin, erakundeen arteko koordinazioaren bidez eta esku hartzeko ekintzen kudeaketa eta diseinuaren lankidetzaren bidez. Eredu horrek bateragarri egin litzake lurralde kohesio handiagoranzko aurrerabidea eta gizarte zerbitzu parte-hartzaile eta komunitarioen sistema.
Aurrekontu murrizketek eta arauzko garapen faltak galga jartzen diote zerbitzuen garapenari
Gizarte zerbitzuei buruzko euskal legearekin gertatzen den bezala, udalen gizarte zerbitzuak arautzen dituzten lege gehienak gaur egungo krisialdi ekonomikoa hasi aurretik edo hasterakoan onartu ziren. Nafarroari dagokionez, abian jarri eta berehala, disfuntzioak ikusi ziren kudeaketan, zehaztugabetasuna programen zenbait funtziotan, eta agerian geratu zen horiei guztiei aurre egiteko gidalerro autonomikoen hutsunea. Zailtasun horiek ulergarriak izan zitezkeen aurrekotik nabarmen bereizten zen eredua abian jartzeko lehendabiziko uneetan, baina horri ez zitzaion konponbiderik eman eta gaiari ez zitzaion heldu; gauzak horrela, krisialdiak gizarte zerbitzu profesionalak ukitu zituen guztia zehazteko eta birkokatzeko zegoen momentu batean. Nafarroan –eta, pentsa daiteke aztertutako gainerako autonomia erkidegoetan berdin gertatu zela– eraldaketa ezsenatoki horri eta gidalerro falta horri aldaketa nabarmena gehitu zitzaien zerbitzuen egunez eguneko jardunean. Krisialdiak gizarte zerbitzuetan izandako ondorioak ez ziren bakar-bakarrik iristen esku hartzeko baliabide ekonomiko eta tekniko gutxiago zeudelako (sendotu gabeko talde profesionalak, programa batzuetarako partiden murrizketak edo arauen aldaketak, bermatutako prestazio batzuk eskuratzeko baldintzak handitzen zituztenak) eta murrizketa neurriak ezartzen zirelako; izan ere, herstura eta austeritate publikoko estrategiei gehitu behar zitzaien etxeetan premiak nabarmen handitzen ari zirela (premia handiagoak zituzten etxe gehiago). Eszenatoki horretan lan zama handitzen da, eskaria hazten delako, artatu beharreko profilak dibertsifikatzen direlako eta erabiltzaileekin modu integralean esku hartzeko denbora tartea murrizten delako arau berriek ezarritako printzipioei jarraikiz.
Aurrekontu murrizketei atzerapen nabarmena gehitu zaie (hala ere, horien ondorioa dela esan liteke) gizarte zerbitzuei buruzko legeen arauzko garapenean: udalen gizarte zerbitzuak definitzeko funtsezko figuretan, hala nola gizarte zerbitzuen mapetan, plan estrategikoetan eta zerbitzu zorroetan. Horiek guztiak ez dira behar bezala garatu edo zailtasunekin garatu dira (Euskal Autonomia Erkidegoan gertatu den bezala).
Horren guztiaren ondorioz, gizarte zerbitzuak une korapilatsua ari dira bizitzen eta nolabaiteko aukera falta atzematen. Eszenatoki hori eragin duten faktoreen artean azken urteotan hartutako zenbait neurri nabarmentzen dira (berriro ere zehaztu beharra dago deskripzioak erkidego jakin bati egiten diola men, Nafarroari hain zuzen, baina aztertutako autonomia erkidego gehienetara zabal liteke):
-Prestazio batzuen alde bakarreko erreforma, profesionalen balorazioari men egin gabe eta legearen printzipioari kontrajarriz (legeak aldarrikatzen baitu erakundeen erantzunak gizarte premiei egokitu behar zaizkiela).
-Larrialdiko prestazioak irizpiderik gabe diseinatzea erantzun azkarra emateko, baina gizarte premiak planifikatu gabe.
-Publikoaren ahultze prozesua, erakunde pribatuek finantzatutako prestazio materialak txertatzeagatik eta norabidea aldatzeagatik erakunde pribatuek gizarte zerbitzuen funtzioak kudeatzeko eta sustatzeko presentzia handiago baterantz.
-Zeharkako kudeaketaranzko bira arlorik espezializatuenetan, hirugarren sektorearen bidez.
-Hartutako erabakietan izandako irizpide falta, agindu eta gidalerroen kontraesanak eragin dituena, zerbitzuen irudiari prestigioa kenduz eta erabiltzaileen asebetetze maila gutxituz.
-Erakundeek profesionalei emandako bultzada urria, informazioak eta arautegiak etengabe aldatzeko orduan.
-Koherentzia falta sistemaren ibilbide orrian (horrek koherentziarik gabeko planteamenduak eragin ditu alkateen, mankomunitateetako buruen, zerbitzuburuen, politikari autonomikoen eta abarren artean).
-Zerbitzuen kolapsoa eta konplexutasun handiagoa prestazioen tramitazioan (horrek ez du denbora tarterik uzten gizarte laguntzarako, lan metodoen baterako planifikaziorako, gizarte lan komunitariorako…). Profesionalen esanetan, eguna agortzen da laguntzen kudeaketan eta erantzun azkarretan, berehalakoetan. Erabiltzaileekin laguntza erlazioa ezartzeko denbora eta bitarteko falta horrek ez du aukerarik ematen beharrezko laguntza prozesua eta elkarrekiko lankidetza abiarazteko, eta hori zantzu bat da sistema hori sorospenezko eredu batera abiatzen ari dela atzemateko.
-Sarean lankidetzan jarduteko metodologien eta koordinazioen prozesuak abiarazteko denboraren murrizketa.
-Profesionalen ondoeza, estresa eta frustrazioa, gizarte lana aurrera eramateko oztopoak aurkitzeagatik eta erabiltzaileen ezinegona estaltzen ez diren premia eta aurreikuspenengatik.
Esku-hartze indibiduala eta familiarra sendotzeko premia eta udalen gizarte zerbitzuen giza kapitalaren zaintza
Aztertu diren bost autonomia erkidegoetako udalen gizarte zerbitzuen ereduen erronkak ikertzerakoan, artapen eraginkor eta pertsonalizatuagoa bermatzeko beharrizana ere berretsi da, betiere esku-hartze sozialean oinarrituz eta ez bakarrik prestazioen kudeaketan. Horretarako, funtsezkoa izango litzateke lehen artapeneko programen zereginak birpentsatzea, haren ekintzak sendotzeko eta kudeaketan izan daitezkeen bikoiztasunak saihesteko, laguntzen kudeaketan inbertitutako denbora murrizteko eta gizarte lanaren aldeko apustu sendoa egiteko, kasu indibidualak kudeatuz eta komunitatearen aldeko zeregina betez, baina betiere esku-hartze egokitu eta lagundua abiapuntutzat hartuz, emantzipazio ibilbideen garapena benetan ahalbidetze aldera.
Halaber, funtsezko ardatz gisa ikusten da giza kapitalaren zaintza. Gizarte zerbitzuen pertsonal teknikoa haien indarguneetariko bat da. Kasu gehienetan profesional bikainak dira eta motibazio eta konpromiso maila handia dute, baina denbora luze egin dute euren burua gaindituta ikusiz eskariaren hazkundearen ondorioz, eta horrek eragin diezaieke eta, aldi berean, artapenaren kalitatea okerragotu. Horregatik, ezinbestekoa da ekipo profesionalei laguntzeko, haiek sendotzeko eta haien motibazioa etengabe mantentzeko neurriak hartzea.
Kudeaketa lanabesak indartzeko premia
Egindako azterketatik ondorioztatzen da azken urteotan gizarte zerbitzuen kudeaketa publikoak aurrera egin duen arren oraindik ere beharrezkoa dela beste bultzada bat ematea, hala nola planifikazioan eta ebaluazioan.Beste gai bat da gizarte zerbitzuek beharrezko informazio sistemak izatea gardentasuna bermatzeko eta erakunde eskudunek kontuen berri emateko. Gaur egun, autonomia erkidego gehienetan datuak eta kudeaketa erregistratzeko sistemek ez dute behar besteko informaziorik sortzen, ez behinik behin informazio sendo eta baliotsua, eta, hobekuntzak gorabehera, informazioaren sistema estatalek ez dute sorrarazten behar beste kalitate duen informazio erantsirik. Egia da, gizarte zerbitzuen informazio sistema egokia eratzeko, aldez aurretik zerbitzu horien zeregin eta xedeen inguruko arazoei erantzuna eman behar zaiela, baina gauza jakina da aldi berean urratsak egin daitezkeela (eta egiten ari dira) prozesu eta inpaktu adierazleetan oinarrituz lan egiteko eta, bide batez, zerbitzuen efikazia eta efizientzia baloratzea ahalbidetzeko.
Informazio sistemen garapenarekin batera, lehentasunezkoa ere bada balorazio eta diagnostiko lanabesak abiaraztea eta finkatzea, artatutako pertsonen beharrizanak zehazteko eta beharrezko esku-hartzea modu egokian planifikatzeko.
Corpus teoriko baten falta eta ahalduntze profesional ahula
Atal kualitatiboan zehazten den bezala, gainerako autonomia erkidegoetan ezarritako ereduen azterketak ere aditzera ematen du gizarte zerbitzuen beste erronka handi bat dela, batez ere oinarrizko mailan, corpus teorikoa eta profesionalen gaitasun zientifiko eta teknikoa hobetzea. Gizarte esku-hartzearen oinarrizko alderdi batzuk (hala nola, gaitasun diagnostikoa, herritarren bizi kalitaterako jarduketa eta prestazio garrantzitsuen diseinua eta horien inpaktuen neurketa eta ebaluazioa) hobekuntza lerroak dira une unetan; horiek guztiek lehentasuna izan beharko lukete administrazioetan, hezkuntza erakundeetan eta organizazio profesionaletan.
3.8.2. Euskal Autonomia Erkidegoko udalen gizarte zerbitzuak estatuaren testuinguruan: aldeak, antzekotasunak eta ikas daitezkeen gauzak
Aztertutako autonomia erkidegoetako udalen gizarte zerbitzuen zailtasunei eta erronka komunei buruzko gogoetatik harago, egindako azterketaren interesa da EAEren kasuaren erlazioarekin dauden aldeak eta antzekotasunak identifikatzea eta, ahal den neurrian, ikaskuntzak ateratzea, Euskal Autonomia Erkidegoko udalen gizarte zerbitzuen antolakuntza hobetzen laguntzeko. Jarraian esanguratsuenak azaltzen dira.
Antzeko bi artapen maila, baina zeregin desberdinekin...
Aurreneko antzekotasuna, oinarrizkoena, aztertutako sistema guztien eraketari dagokio; izan ere, bi artapen maila ikusten dira: lehen eta bigarren maila. Izan ere, dagoeneko zehaztu dugu 80ko hamarkadatik Espainiako gizarte zerbitzuen antolakuntzaren ohiko ezaugarria dela sektorea bi mailatan egituratu izana. Aurreneko maila bat, “lehen arretakoa”, “komunitarioa”, “orokorra” edo “oinarrizkoa” iritzi izan zaiona eta, bigarren maila bat, “espezializatua” izan dena. Lehenengo maila zerbitzu zehaztugabeek edo orokorrek osatzen dute, lurraldean deszentralizaturik daudenek; zerbitzu horiek “osasun zentrokoen” gisako arreta eskaintzen dute (batik bat bulegoko kontsulta modura), bai eta etxez etxekoa eta, gutxiagotan, eremu publikokoa ere. Tokian tokiko titulartasuna dute, gehienetan udalena eta beste zenbaitetan aldundiena, eskualdeena edo mankomunitateena, eta oro har bat datoz plan itunduaren eremuarekin (Aguilar Hendrickson, 2014).
Dena dela, ez dira hain antzekoak lehen arretari ematen zaizkion eginkizunak, ez eta definizio maila, eskubide subjektibo gisa duten aintzatespena eta erakundeen egituran duten kokapena ere.
-Udalen gizarte zerbitzuen eginkizunei edo lehen arretari dagokienez, Euskal Autonomia Erkidegoa beste ereduetatik bereizten da alojamendu nahiz gau eta eguneko arreta zerbitzuak eskaintzen dituelako, gainerako autonomia erkidegoetan ezartzen diren zerbitzuen edo zereginen katalogotik harago. Horietan gizarte zerbitzuei dagozkien zerbitzuak edo prestazioak Euskal Autonomia Erkidegoan oinarrizko gizarte zerbitzuei emandakoak dira. Alabaina, Euskal Autonomia Erkidegoan zenbait kudeaketa lan ere ematen zaizkie (eskubide subjektibo gisa), hala nola adineko pertsonentzat eta bazterketa arriskuan daudenentzat eguneko arreta zerbitzuena, bazterketa arriskuan dauden pertsonentzat gaueko harrera zentroena eta ostatu modalitate batzuena ere (kolektibo jakin batzuei zuzendutako zaintzapeko apartamendua eta etxebizitza komunitarioa).
Egia esan, zerbitzu mota horiek toki administrazioei ematea ez da Euskal Autonomia Erkidegoan gertatzen den gauza bat −Katalunian udalei arreta espezializatuari dagozkion zenbait zerbitzu eman ahal zaizkie tamaina handiagoko udalei; Nafarroan udalek ere zerbitzu espezializatuak eman ditzakete udal mugartean, egokitzat jotzen badute; eta Galizian zerbitzu komunitario zehatzen figura dago−, baina Euskal Autonomia Erkidegoa da udalen gizarte zerbitzuen eta oinarrizko gizarte zerbitzuen arteko parekatzea argien hausten duen erkidegoa, lehen arreta nolabait “espezializatuz”.
-Euskal Autonomia Erkidegoaren eta gainerako autonomia erkidegoen arteko beste desberdintasun bat honakoa da: ostatu, gaueko harrera eta eguneko arretako zerbitzuek eskubide subjektiboaren izaera izatea (ez aukerakoa) Euskal Autonomia Erkidegoan. Gauzak horrela, gizarte zerbitzuen mapan jasota daude eta, hortaz, arau zehatzak bete behar dituzte, haien lurralde zabalkundeari dagokionez (nahiz eta arauok zorrotzak izan ez). Gainera, funtzio zehatza dute bigarren arretari dagokionez, alegia, intentsitate txikiko zerbitzuak edo prebentzio zerbitzuak eman behar dituzte arriskuan dauden kolektiboei edo arazo arinagoak dituztenei zuzenduta. Gainerako autonomia erkidegoetan lehen arreta “espezializatuko” zerbitzu horiek aukerakoagoak dira edota definizio ahulagoa dute bigarren mailakoekin alderatuz gero.
-Udalen gizarte zerbitzuen zereginari dagokionez, garrantzizkoa da aipatzea gainerako autonomia erkidegoetan (gaur egun Euskal Autonomia Erkidegoan gertatzen denaz bestaldera) diru sarrerak bermatzeko prestazioen kudeaketa dutela; horrek konplexutasun eta lan zama gehigarria gehitzen die zerbitzu hauei.
... eta eskumenen egiturak oso desberdinak izanik
Edozein kasutan ere, euskal ereduaren eta gainerako autonomietan ezarritakoaren arteko desberdintasun nagusia egitura instituzionalean dago: oro har lehen arreta ia kasu guztietan udalei ematen zaien arren, arreta espezializatua edo bigarren mailakoa oro har erkidegoaren administrazioaren eskumena izan ohi da Nafarroan, Galizian, Katalunian, Gaztela-Mantxan eta Gaztela eta Leonen. Aitzitik, Euskal Autonomia Erkidegoko administrazioak, gainerako autonomia erkidegoek bezala, planifikazio eta erregulazio eskumenak ditu, baina erantzukizuna, prestazioen eta bigarren mailako arretako zerbitzuen kudeaketari dagokionez, hiru foru aldundiei dagokie. Ondorioa da gainerako autonomia erkidegoetan sistema bikoitza dagoela eta horretan erkidegoaren administrazioak planifikatzen, arautzen eta ematen dituela zerbitzu espezializatuak (zentzu horretan lidergo garbia eta eztabaidaezina izanik), baina Euskal Autonomia Erkidegoan hiru maila instituzionalek parte hartzen dutela zuzenean eta horrek berekin dakarrela erakundeen arteko koordinazioa, beti arina izaten ez den koordinazioa, alegia.
Nolanahi ere, agerikoa den desberdintasun horretatik harago, nabarmentzekoa da zein den gainerako autonomia erkidegoetan diputazio probintzialek bere gain hartzen duten zeregina (zeren ikusitako funtzioen dibertsitateak eztabaida taldeetan izandako debatea irudika baitezake udalez gaindiko erakundeek lehen arretako zerbitzuak ematean betetzen duten zereginari buruz):
-Gaztela eta Leongo eredua da, nolabait, Araban dagoenarekin antzik handiena duena; izan ere, erkidego horretan diputazioek bere gain hartzen dute oinarrizko gizarte zerbitzuen prestazioa 20.000 biztanletik beherako udalerrietan (ikus 3.2.4).
-Galizian diputazioek zeregin hutsalagoa betetzen dute, baina, edozein kasutan ere, zeregin garrantzitsua betetzen dute ELZren finantziazioari, aholkularitza teknikoari eta 20.000 biztanletik beherako udalerrietan oinarrizko gizarte zerbitzuen prestazioari dagokienez.
-Katalunian, zehatzago Bartzelonan, diputazio probintzialak oso zeregin aktiboa betetzen du oinarrizko gizarte zerbitzuen finantzazioari, zuzeneko arretako zenbait zerbitzuren prestazioari eta, bereziki, udaletako profesionalen aholkularitza teknikoari dagokienez. Zehaztu den bezala, Bartzelonako Diputazioak gizarte zerbitzuen arloan duen berezitasuna honakoan datza: erabiltzen dituen baliabideen bolumen handian (ia 25 milioi euro, I. kapitulua zenbatu gabe, eta 430 profesional) eta, batik bat, udalerriei ematen dien orientazioan, bereziki berrikuntzaren eta eskalako ekonomiaren ikuspegitik.
Sistemaren gobernantzaz denaz bezainbatean, oso berezia da Euskal Autonomia Erkidegoan gizarte zerbitzuen erakundearteko organo bat izatea. Organo horretan udalek parte hartzen dute eta udalei eta aldundiei betoa ezartzeko gaitasuna ematen zaie dekretuaren edukia onartzerakoan, hau da, zerbitzuen oinarrizko ezaugarriak eta horiek eskuratzeko baldintzak onartzerakoan.
Kofinantzazio orokorra udalen finantzazio erantzukizunaren aldean, Euskal Autonomia Erkidegoan
Funtsezko bigarren desberdintasunak men egiten dio Euskal Autonomia Erkidegoan eta aztertutako beste bost autonomia erkidegoetan udalen gizarte zerbitzuak finantzatzeko ezarritako ereduari: horietan guztietan udalez gaindiko erakundeek udalen gizarte zerbitzuen finantzazioari laguntzen diote erabilera zehatz baten araberako transferentzia finalisten bidez: Nafarroan, Foru Gobernuak, oinarrizko gizarte zerbitzuen nahitaezko programen kostuaren %50etik %80ra bitartean finantzatzen du; Katalunian %66 gutxienez, Gaztela-Mantxan %80tik %100era; Gaztela eta Leonen %65etik %100era bitartean, zerbitzuaren arabera.
Aitzitik, EAEko udalei gizarte zerbitzuak zuzkitzeko ematen zaien ardura handiagoa izan arren, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak teorikoki Euskal Autonomia Erkidegoari ezartzen dion ereduaren arabera, toki administrazioek beren funtsen bidez finantzatu beharko lituzke euren eskumeneko zerbitzu guztiak. Hala ere, egia da Euskal Autonomia Erkidegoan dekretuz ezarritako funts ekonomikoaren bidez udal zerbitzu batzuen kofinantzazio mekanismo bat ezarri dela. Kontuak kontu, gai honen inguruan, desberdintasunek oso garrantzitsuak izaten jarraitzen dute.
Edonola ere, gai honen inguruan bi ñabardura egin behar dira:
-Aztertutako araubide erkideko autonomia erkidegoetan –hau da, guztietan Nafarroan izan ezik–, erkidegoaren gobernuek finantzazio finalista bat jasotzen dute gobernu zentralaren aldetik, toki korporazioen gizarte zerbitzuen prestazioen plan itunduaren markoan, hain zuzen lehen arretako zerbitzuak finantzatzeko. Hala ere, ezin esan daiteke gobernu zentralaren finantzazioa erabakigarria denik zerbitzu horien gastua estali ahal izateko.
-EAEKo udalek jasotzen duten finantzazio orokorraren maila (finalista ez dena) araubide erkideko autonomia erkidegoetako udalek jasotzen dutena baino askoz handiagoa da eta, aldea txikiagoa den arren, Nafarroako udalek jasotzen dutena baino handiagoa da.
Arreta ratioen definizioa
Euskal Autonomia Erkidegoaren eta aztertutako autonomia erkidego batzuen artean dagoen beste desberdintasun bat honakoa da: oinarrizko gizarte zerbitzuen pertsonalari buruzko ratioen ezarpena (batez ere Galizian eta Nafarroan, baita, neurri txikiagoan izanagatik, Katalunian ere). Hori neurri batean erlazionatzen da udalez gaindiko erakundeek zerbitzu horien finantzazioan duten partaidetzarekin.
Zentzu horretan, Nafarroak zehatz arautzen du programa bakoitzean zerbitzuak eman behar dituzten profesionalen profila (gizarte lanaren profesionalak, gizarte hezkuntza, hezkuntza familiarra eta pertsonal administraria), bai eta gutxieneko zuzkidura ere, udalei dagozkien zuzkidurak tamainaren arabera bereiziz. Galiziak antzeko politika bati heldu dio, gizarte lanaren, gizarte hezkuntzaren, soziologiaren, psikologiaren eta beste goi titulazio batzuen profesionalen gutxieneko zuzkidura bat ezarriz; hori guztia udalerriaren tamainaren arabera bereizten da, bai eta ezarritako gizarte unitate ereduaren arabera ere (gizarte lanaren unitateak, lanaren eta gizarte hezkuntzaren unitateak eta gizarte esku-hartzearen diziplinarteko unitateak). Bestalde, Kataluniak momentuz gizarte arretako oinarrizko zerbitzuaren gutxieneko ratioak ezarri ditu (hiru gizarte langile eta bi hezitzaile 15.000 biztanleko), bai eta zentro irekiaren zerbitzuarenak ere.
Lurralde antolamendu laxoagoa
Udalen gizarte zerbitzuen lurralde antolamenduan daude aztertutako autonomia erkidegoen arteko desberdintasunik handienak:
-Nafarroan oinarrizko 44 gune (udalerri edo mankomunitate bat baino gehiago har dezaketenak) eta eremu (bost eta hamabi arteko oinarrizko gune hartzen dituztenak) ezartzen dira.
-Katalunian gizarte zerbitzuen oinarrizko arlotik abiatzen da (20.000 biztanleko populazioarekin) eta udalerrien tamaina kontuan hartzen da 20.000 biztanletik gorako udalen oinarrizko gizarte zerbitzuei buruzko eskumenak ematerakoan; biztanle gutxiagoko udalerrietan erantzukizuna eskualdeko kontzejuei ematen zaie. Edozein kasutan ere, aukeren eta kudeaketa moldeen dibertsitatea nabarmena da.
-Galiziak ere gunea ezartzen du gizarte zerbitzuen lurralde antolamenduaren oinarrizko elementu gisa, gune motak bereiziz (hirikoak, metropolikoak, landa eremuetakoak, etab.), eta horrek aldeak sorrarazten ditu oinarrizko gizarte zerbitzuen ratio profesionaletan. Hala ere, gogora ekarri beharra dago gizarte zerbitzuen lurralde antolamendua Galizian ia-ia guztiz bat datorrela udal antolamenduarekin; izan ere, minoritarioak eta borondatezkoak diren elkarte edo mankomunitateen kasuan izan ezik, udal bakoitzak ematen ditu gizarte zerbitzuak bere udal mugartearen barruan, eta horrek ez dauka erreferentzia komunik edo antzekotasunik osasun edo hezkuntza sistemaren lurralde antolamenduarekin.
-Gaztela eta Leoni dagokionez, gizarte ekintzako guneak eta haien elkarteak nahiz gizarte ekintzako eremuak bereizten dira.
-Azkenik, Gaztela-Mantxari dagokionez, udalerria gizarte zerbitzuak emateko oinarrizko lurralde unitate gisa onartuagatik ere, gizarte zerbitzuen manuzko mapa falta denez gero, udalerriek erkidegoaren gobernuak 2004an ezarritako gune eta eremuen arabera elkartzeko joera izaten dute.
Ikuspegi horretatik eta Euskal Autonomia Erkidegoaren ikusmoldea izanik, elementu interesgarri batzuk nabarmen daitezke:
-Kasurik gehienetan, agerikoa da udalerria gailentzen dela (administrazio erakunde gisa) eremuak eta guneak zehazteko; halaber, autonomia izan ohi du zerbitzuak emateko beste udalerri batzuekin elkartzeko orduan.
-Era berean, azpimarratzekoa da Galizian jarduketa unitate mota desberdinen artean egiten den bereizketa, betiere tokian tokiko errealitate demografiko eta sozio- ekonomikoak aintzat hartuz
-Garapen urria izanik ere, kontuan hartzekoa da Nafarroan ezarritako gizarte zerbitzuen zentroen figura; izan ere, aipatu den bezala, oinarrizko gizarte zerbitzuei laguntzeko zereginak betetzen ditu.
Nolanahi ere, Euskal Autonomia Erkidegoa aztertutako lurralde antolamenduko eskema gehienetatik bereizten da oinarrizko bi gaitan:
-Euskal Autonomia Erkidegoa komunitate bakarra da lehen arretako ekipamenduei hurbiltasun maila zehatza ezartzen diena (oinarrizko gizarte zerbitzuen unitateak alde batera utzita) eta gomendio gisa eta lurralde osoan gutxieneko zuzkidurak eta estaldurak zehazten dituena; horrek laguntzen du lurraldearen arteko nolabaiteko oreka bermatzera eta baliabideak erabiltzerakoan nolabaiteko hurbiltasun maila ziurtatzera.
-Gizarte zerbitzuen mapan ezarritako maila desberdinen mugaketa geografiko zehatza (sektoreak, eskualdeak eta eremuak) foru eta toki administrazioen esku geratzen da, eta horiei jarraibide orokor batzuk baino ez zaizkie ematen. Aztertutako autonomia erkidego gehienetan, aitzitik, udalez gaindiko lurralde eremuen mugaketa geografikoa zorrotzagoa izan ohi da.
-Aztertutako autonomia erkidego gehienek udalerrien tamaina kontuan hartu ohi dute eskumen zehatzak ematerakoan, estatuaren arautegian ezarritakoaren ildotik; aitzitik, Euskal Autonomia Erkidegoak ez du ia-ia bereizten udalerri handi, ertain edo txikien artean, betiere zentroei dagozkien lurralde eremuak zehazteko gomendatzen diren gidalerroetatik harago edo zenbait estaldura definitzeko ezarritako adierazle sintetikoetatik harago.
Administrazioaren arteko lankidetza formulen garapena
Aurreko orrialdeetan egindako azterketak agerian jartzen du, mankomunitateetatik harago, autonomia erkidego batzuetan administrazioaren arteko lankidetza formulak garatzeko joera izan dela eta horiek emaitza positiboak ekarri dituztela. Zentzu horretan, bi eredu desberdin bereizi behar dira, premia desberdinei erantzuna ematen dietenak: Galiziako Ongizate eta Berdintasun Partzuergoa eta Bartzelonako Gizarte Zerbitzuen Partzuergoa:
-Arestian aipatu bezala, Galiziako Berdintasun eta Ongizate Partzuergoa −Galiziako Xuntak eta Galiziako 314 udaletatik 272 udalek eta lau mankomunitatek osatutakoa− untsezkoa izan da gizarte zerbitzu publikoen eskaintzaren lurralde oreka hobetzeko, eta ahalbidetu du kalitatezko zerbitzuen prestazioa bermatzea behar adinako estaldura mailekin eta zenbait zerbitzuren eskuragarritasuna erraztea, hala nola haur eskolak, haurrak artatzeko guneak, adinekoak eta menpeko pertsonak artatzeko zentroak (eguneko zentroak, etxebizitza komunitarioak, egoitza etxeak eta mini-egoitzak), gizarteratzeko eskualdeko ekipoak, gazteei informazioa eta aholkularitza emateko zentroak eta hurbiltasuneko bestelako zerbitzuak, adibidez etxerako janaria. Hori guztia administrazioaren arteko lankidetza formula batean oinarritu da, borondatezko atxikimenduaren bidez. Hura erabiliz, udalek beren ekipamenduak lagatzen dituzte partzuergoak kudea ditzan, finantzazioaren %30 jartzeko konpromisoa hartuz; era berean, partzuergoak gainerako %70a jartzen du, administrazio autonomikotik jasotzen dituen finantzazio transferentzien kontura eta erabiltzaileen koordainketak sorrarazten dituen diru sarreren kontura.
-Bartzelonako Gizarte Zerbitzuen Partzuergoa, Bartzelonako Udalak eta Kataluniako Generalitateak osatutakoa, ekimen aitzindaria da lurralde berean administrazioaren maila desberdinen jarduketa saihesteko, betiere lankidetzaren eta erabaki partekatuen ikuspuntutik abiatuz. Helburua honakoa izan da: bikoiztasunak ekiditea, artatutako pertsonen premiak atzematea eta horiei aurre egitea eta ibilbideen alde egitea, bereziki oinarrizko arretaren eta arreta espezializatuaren artean. Garapen urria eta kontrajarria izan duen arren, partzuergoa aurrerapauso bat izan da gaur egun gizarte zerbitzuek mailen arabera duten banaketaren eragin negatiboak gainditzeko gai diren egituren garapenean; halaber, aurrerapauso bat izan da gobernantza eta koordinazio arazoei irtenbidea aurkitu nahian.
Koordinazio lanabesen garapena, gobernatzaren hobekuntza eta jakintzaren kudeaketa
Azkenik, azpimarratzekoak dira aztertutako autonomia erkidegoetan koordinazioa, gobernantza eta jakintzaren kudeaketa hobetzeko garatzen ari diren esperientzia zehatz batzuk. Ikuspuntu horretatik, oso interesgarriak dira honako hauek:
-Garapen urria izan duen arren, Nafarroako Foru Erkidegoko oinarrizko gizarte zerbitzuen Lehen Arreta Koordinatzeko Batzordea −gizarte zerbitzuen ardura duen sailaren sei ordezkarik (gaur egun Eskubide Sozialen Lehendakariodetza) eta oinarrizko gizarte zerbitzuen arloen zazpi ordezkarik osatua− aurrerapauso garrantzitsua izan da mekanismoak sortzeari dagokionez, lehen arretako zerbitzuak kudeatzeko lanean lidergo partekatua ahalbidetzeko, erregulaziotik harago.
-Zentzu berean, Galizian Gizarte Zerbitzu Komunitarioak Koordinatzeko Zerbitzua aipatu behar da; organo horren zeregin zehatza da gizarte zerbitzu horien koordinazio zehatza. Unitate horretatik oinarrizkoak eta zehatzak diren gizarte zerbitzu komunitarioetako profesionalei aholkularitza, orientazioa, informazioa, prestakuntza eta laguntza teknikoa ematen zaizkie, haien udalerrietan programak eta zerbitzuak garatzeko.
-Kataluniako programa kontratuen figura, oinarrizko gizarte zerbitzuen finantzazioari estu-estuki loturik egon arren, aurrerapauso bat da alde bakoitzaren zereginak eta edukiak argitzeko.
-Jakintzaren kudeaketari dagokionez, interes berezia dute zerbitzuak eta ekipoak ikuskatzeko, eratzeko eta ebaluatzeko jarduketek; horiek guztiak udalen gizarte zerbitzuen arteko konparazio zirkuluen bidez egiten dira. Bartzelonako Diputazioak bultzatuta, udalen gizarte zerbitzuen arteko konparazio zirkuluek udalerrien talde egonkorrak dira, gizarte zerbitzuak hobetzearen alde egin nahi dutenak haien jarduketa islatzen duten adierazleetatik eta haien jarduna oinarritzen duten truketik eta kontrastetik abiatuz. Arestian aipatu bezala, zirkulu horien lana honakoa da, besteak beste: udalen gizarte zerbitzuen adierazleei buruzko laburpen taula bat argitara ematea oinarrizko gizarte zerbitzuei, etxez etxeko laguntzari eta zentro irekiei dagokienez, ehun adierazle baino gehiago jasoz eta urtero-urtero eguneratuz, betiere zerbitzuen finantzazioari, erabiltzaileen asebetetze mailari, profesionalen hornikuntzari eta haien lan baldintzei, zerbitzuen estaldurari edota sarbide prozedurei dagokienez (itxarote zerrendan, elkarrizketak egiteko batez beste itxaron beharreko denbora tarteak, eta abar). Ekimen honen markoan urtero-urtero txosten bat argitaratzen da, jarraituko metodologia nahiz eskuratutako emaitza erantsiak –ez udalerri bakoitzaren arabera zehaztuak− jasotzen dituena, hobetu beharreko arloak adieraziz.
-Katalunian ere Hércules Gizarte Zerbitzuen Informazio Sistemaren garapenari egin behar zaio men –lanabesen artean toki erakundeen datuen erregistro bateratua jasotzen duena (RUDEL)–, bai eta Kataluniako gizarte zerbitzuen maparen izaerari ere, baliabideen lurralde zabalkundearen planifikaziora bideratuta egonagatik ere, zuzkiduren, pertsonalaren ratioen eta udalerri bakoitzean aurrera eramandako esku-hartzeen deskripzio zehatza egiten duena. Oinarrizko gizarte zerbitzuei dagokienez, mapak informazioa eskaintzen du –gizarte zerbitzuen oinarrizko gune bakoitzarentzat– profesionalen zuzkidurari buruz (langileak, gizarte langileak eta hezitzaileak), emandako ELZ orduak, artatutako problematikak, artatutako pertsonak eta unitateak, egonaldi mugatuko zerbitzuetan eskuragarri dauden plazak eta abar. Hori hobekuntza nabarmena da toki administrazioek gardentasunaren eta kontuen berri emateko ikuspegitik.
-Azkenik, Kataluniako oinarrizko gizarte zerbitzuen ereduak, berriki Generalitateak argitara emandakoak, interes handia dauka; izan ere, haren bidez gutxienekoak ezartzeko asmoa dago, toki administrazioek beren egoera ekar eta azter dezaten estandar zabal eta malguei baina, era berean, zehatzei dagokienez. Berrikus daitekeen eredu ireki gisa planteatzen den arren, testuak azaltzen du, behin onetsia izan eta gero, erregulazio prozesu baten oinarria eratu beharko litzatekeela, zerbitzuak emateko eta eskuratzeko irizpideei jarraituz, lantaldeak antolatuz eta informazio sistemaren ekipamenduak eta beharkizunak ezarriz.